Par (2 juillet 2012)
La principale niche fiscale sur le logement, le dispositif « Scellier » sur l’immobilier locatif, a coûté 900 millions d’euros à l’État en 2011. Pire : cette exonération favorise l’augmentation des loyers. Un logement « Scellier » est 7,5 fois plus cher qu’un logement social ! Alors que la Cour des comptes vient de rendre son audit et que le débat sur les finances publiques commence à l’Assemblée, le gouvernement osera-t-il s’attaquer à une niche fiscale à laquelle s’accrochent les promoteurs immobiliers ?
Soixante-quatre ! C’est le nombre de niches fiscales qui concernent le logement et l’immobilier, parmi les 504 dispositifs d’exonérations, d’abattements et autres réductions d’impôts qui se sont multipliés en France. La plus connue : la loi Scellier, mise en place en 2009. En l’échange de l’achat d’un logement neuf et de sa mise en location à un loyer plafonné, elle permet une réduction d’impôt qui peut aller jusqu’à 63 000 euros [1]
Depuis trois décennies, les pouvoirs publics ont multiplié ces mesures dérogatoires à la loi fiscale afin de favoriser l’investissement locatif privé et la construction de logements. Souvenez-vous : les dispositifs Robien (2003-2006), Besson (1999-2002), l’amortissement Périssol (1996-1999) ou « le Quilès-Méhaignerie » (1984-1995) ont été conçus pour remédier aux insuffisances du marché du logement. Avec un présupposé : que cette incitation aura des répercussions positives sur le parc locatif privé. Qu’en est-il vraiment ?
Un logement Scellier coûte 7,5 fois plus qu’un logement social
En quinze ans (1995-2010), environ 5 millions de logements neufs ont été construits. Un million d’entre eux a été acquis à l’aide d’un dispositif fiscal. Soit 20 % des constructions neuves. Parmi ces 20 %, la plupart des logements (80 %) ont été mis sur le marché du parc locatif privé. Environ 60 000 « logements Scellier » sont construits chaque année. Ceux qui ont été lancés en 2009 grèveront les caisses de l’État de 3,4 milliards d’euros de recettes fiscales non perçues (étalées sur neuf ans). Pour le même nombre de logements sociaux (60 000), le coût pour l’État est estimé à 448 millions d’euros. Soit 7,5 fois moins qu’une génération de logements Scellier [2].
Qui investit dans ces logements neufs ? La moitié des « acheteurs Scellier » sont des cadres supérieurs. Leur niveau de revenu par ménage – 58 000 euros par an – équivaut à deux fois le revenu médian français (28 740 euros, selon l’Insee). Ces dispositifs profitent donc essentiellement aux classes moyennes aisées et supérieures, qui, grâce au loyer perçu, se constituent un complément de revenu. Ce sont donc elles que ciblent les promoteurs dans leurs campagnes de promotion immobilière.
Un piège pour les acheteurs
« Avec 0 € d’apport, économisez jusqu’à 63 000 € d’impôts ! », « 0% d’impôt pendant 9 à 15 ans ! »… C’est ainsi que les gros promoteurs, Icade, Nexity, ou Bouygues, présentent leurs opérations aux particuliers qui souhaitent investir dans un logement neuf, et « BBC » (bâtiments basse consommation) de préférence. L’avantage fiscal lié à ce type d’opération est évidemment l’argument de vente numéro 1 : en achetant un bien à 300 000 euros, on économise entre 2 000 et 7 000 euros d’impôts par an, tout en percevant un loyer. D’autres raisons susceptibles d’appâter le client sont également mises en avant : la rentabilité à court terme, le fait de générer un complément de revenu pour les vieux jours, la possibilité de se constituer un patrimoine sans effort, le loyer étant censé couvrir les remboursements d’emprunt. Les ménages prévoient de le revendre une fois terminé l’abattement fiscal, espérant empocher en plus une petite plus-value.
Le « belle vie immobilière » (le slogan de Nexity) n’est pas forcément l’idylle tant attendue. Les acheteurs pensent rarement à étudier de près la réalité du marché locatif local avant de se lancer dans un investissement. D’autant que l’achat peut se faire sur plan, sans visiter le logement ni le quartier. Ils se font prendre au piège de campagnes de vente de logements neufs dans des petites villes, là où les promoteurs trouvent le terrain au meilleur prix, sans tenir compte des spécificités – et parfois de l’existence même – de la demande locale. Les logements, trop chers comparés aux loyers pratiqués dans le voisinage, restent vacants. Les acheteurs peuvent se retrouver en difficulté pour rembourser leur prêt. C’est ce qu’a montré un rapport et une cartographie réalisés par le Crédit foncier. C’est dans les villes moyennes – entre 50 000 et 250 000 habitants – que l’investissement locatif est le plus risqué (la zone B2). Des logements ne se louent pas et se revendront difficilement. Certaines résidences risquant à terme de se transformer en copropriétés en difficulté. Albi ou Montauban sont, par exemple, présentées comme des villes au marché déstabilisé par une surproduction de logements neufs.
Des niches fiscales qui augmentent la spirale des loyers
D’après le Commissariat général au développement durable, la distance séparant la résidence principale de l’acheteur du bien immobilier qu’il met en location est plus grande que pour les autres logements locatifs construits à la même période. Ainsi, les programmes de promotion immobilière ne s’adressent plus à une clientèle locale, mais sont d’abord destinés à des investisseurs.
La loi Scellier divise la France en quatre zones éligibles. À chaque zone correspond un plafond de loyer maximal que le bailleur ne devra pas dépasser pour profiter de l’avantage fiscal. C’est ce plafond maximum, bien souvent en décalage avec la réalité du marché local, que le promoteur intègre dans les simulations financières au moment de la vente du bien. Problème : ce plafond est quasi systématiquement très au-dessus du niveau de loyer accepté localement par les locataires. Les loyers Scellier sont ainsi surévalués de 25 à 45 % sur la Côte d’Azur ou de 20 à 40 % dans le Languedoc-Roussillon ! Le plafond Scellier (zone A) y est fixé à 16,10 euros/m2, alors que les loyers moyens pratiqués localement varient entre 10 et 14 euros/m2.
Conséquence : ces programmes ont un effet inflationniste sur les loyers. Dans certaines communes, ils contribuent au renchérissement des prix du foncier, rendant plus difficile la construction de logements locatifs sociaux. Ils sont alors contre-productifs : il s’agissait de développer une offre de logements à loyers maîtrisés, alors que la niche fiscale contribue à augmenter le niveau des loyers. Pour remédier à ces écueils, l’ancien secrétaire d’État au Logement et à l’Urbanisme, Benoist Apparu, « invitait » les acquéreurs à « veiller » à la qualité de l’emplacement du bien proposé pour ne pas investir là où l’état du marché locatif ne permet pas de louer un bien dans des conditions optimales. Belle cohérence ! Une invitation qui coûte cher à la collectivité… Et les réductions d’impôts, elles, se poursuivent.
Une politique qui ne répond pas à la demande locale
Dix départements concentrent à eux seuls un tiers du parc locatif construit grâce à la défiscalisation. Exemple : près de 6 % de l’ensemble des constructions à usage d’investissement locatif aidé réalisées en métropole au cours des quinze dernières années se concentrent en Haute-Garonne, essentiellement dans Toulouse et ses alentours. Le Crédit foncier confirme que l’offre locative privée aidée n’apporte pas de réponses à la situation tendue de certaines agglomérations. Aucun cahier des charges ni contraintes sociales ne viennent orienter l’activité des promoteurs. Les logements qu’ils construisent demeurent les mêmes partout sur le territoire français : petites surfaces (moyennes de 60 m2) au sein de résidences fermées. La ville de Saint-Denis (Seine-Saint-Denis) a même été obligée de bloquer ces programmes pour favoriser la construction de grands logements destinés aux familles.
Construire plus de logements n’a de sens que si l’offre nouvelle répond à une demande. Et celle-ci dépend toujours de spécificités locales : une ville comptant beaucoup d’étudiants aura peut-être besoin de davantage de petits logements, pendant qu’ailleurs les familles avec enfants ne trouvent plus de loyers abordables. Ces mesures d’incitation fiscale devaient augmenter le nombre de logements à louer en dehors du parc social et faciliter l’accès au logement du plus grand nombre. Sans mise en place de mécanismes de contrôle et de régulation, elles semblent être inefficaces. Les locataires du parc locatif aidé sont bien plus jeunes que les locataires des autres parcs construits au cours de la même période, et perçoivent un revenu imposable plus élevé, quel que soit l’âge de l’occupant. Les plafonds de loyers et de revenus attachés à ces mises en location sont très loin de ceux du logement social et ne permettent pas aux personnes à faibles ressources d’y accéder.
Un niche fiscale à laquelle s’accroche le lobby des promoteurs
Dans son rapport sur les niches fiscales, publié en août dernier, l’Inspection générale des finances (IGF) jugeait la dépense fiscale « Scellier » peu efficace. L’évaluation « des effets du dispositif sur l’offre de logements », qui avait été confiée à l’École d’économie de Paris, n’a toujours pas été réalisée… Par cette étude, l’IGF souhaitait mesurer les effets d’aubaine. Et savoir si ces programmes immobiliers auraient vu le jour sans l’aide fiscale.
Les promoteurs immobiliers sont fortement dépendants de la création ou de la suppression de niches fiscales. Lors du plan de rigueur de novembre 2011, la baisse de l’avantage fiscal annoncée par François Fillon avait suscité de vives réactions. « Si un coup de rabot supplémentaire au dispositif Scellier est apporté en 2012, nous descendrons peut-être à 80 000 ventes de logements neufs l’an prochain, contre 115 000 en 2010 », se lamentait Marc Pigeon, président de la Fédération des promoteurs immobiliers. Et François Bertière, PDG de Bouygues Immobilier, de déplorer en écho : « Toute réforme qui réduira les avantages fiscaux fera baisser le marché. »
Le 7 mars 2012, à l’occasion du « Sommet de l’immobilier et de la construction », la Fédération française du bâtiment, qui regroupe 57 000 entreprises et réalise les deux tiers du chiffre d’affaires de la profession (123 milliards d’euros hors taxes en 2010), a encore milité en faveur d’un cadre juridique et fiscal stable pour l’investissement immobilier. Les arguments du BTP, « premier employeur de France, avec environ 1,2 million de salariés », pèsent de tout leur poids !
L’État préfère le marché au volontarisme politique
Ce n’est pas seulement pour satisfaire des intérêts privés que ces dispositifs sont développés. En matière de logement, comme ailleurs, l’État choisit d’orienter son action vers le soutien au marché. Pour Julie Pollard, chercheuse à l’Institut d’études politiques de l’université de Lausanne, les niches fiscales dans le logement correspondent à un nouveau mode de gouvernement. C’est un moyen d’agir vite sur un secteur de long terme, d’autant plus vite que les promoteurs y sont hyperréactifs. On parle souvent de retrait de l’État. En fait, il ne se désengage pas, loin de là, il reconfigure son action.
Les marges de manœuvre budgétaires sont réduites et les coûts d’une politique du logement (construction, aménagement des territoires, infrastructures adaptées…) sont lourds. En période de déficits chroniques, les gouvernements recourent toujours plus volontiers aux aides fiscales, qui, elles, sont simples à mettre en œuvre. Simples, mais pas vraiment efficaces. La Fondation Abbé-Pierre regrette que l’État dépense de plus en plus pour des logements sans aucune contrepartie sociale, tout en réduisant de manière drastique le budget de l’aide personnalisée au logement (APL) – 240 millions supprimés en 2011 – et au financement du logement social. Celui-ci est passé de 630 millions d’euros en 2010 à 160 millions en 2011. Pendant ce temps, l’ensemble des dispositifs de défiscalisation sur le logement représente un manque à gagner de 710 millions d’euros en 2010.
Quelle est la légitimité de l’action publique quand elle constitue un soutien aveugle au marché, un chèque en blanc fait aux promoteurs immobiliers ? Quand elle introduit des dynamiques néfastes pour les territoires. Lorsqu’elle est accordée en grande partie pour des opérations inutiles ? Remettre à plat ces dépenses fiscales est impératif alors que la crise du logement s’aggrave, dans un contexte d’austérité. Des interrogations auxquelles devra répondre la nouvelle ministre du Logement, Cécile Duflot.
Fanny Petit
Photo : CC Malcolm Jackson - Salim Virji
Depuis trois décennies, les pouvoirs publics ont multiplié ces mesures dérogatoires à la loi fiscale afin de favoriser l’investissement locatif privé et la construction de logements. Souvenez-vous : les dispositifs Robien (2003-2006), Besson (1999-2002), l’amortissement Périssol (1996-1999) ou « le Quilès-Méhaignerie » (1984-1995) ont été conçus pour remédier aux insuffisances du marché du logement. Avec un présupposé : que cette incitation aura des répercussions positives sur le parc locatif privé. Qu’en est-il vraiment ?
Un logement Scellier coûte 7,5 fois plus qu’un logement social
En quinze ans (1995-2010), environ 5 millions de logements neufs ont été construits. Un million d’entre eux a été acquis à l’aide d’un dispositif fiscal. Soit 20 % des constructions neuves. Parmi ces 20 %, la plupart des logements (80 %) ont été mis sur le marché du parc locatif privé. Environ 60 000 « logements Scellier » sont construits chaque année. Ceux qui ont été lancés en 2009 grèveront les caisses de l’État de 3,4 milliards d’euros de recettes fiscales non perçues (étalées sur neuf ans). Pour le même nombre de logements sociaux (60 000), le coût pour l’État est estimé à 448 millions d’euros. Soit 7,5 fois moins qu’une génération de logements Scellier [2].
Qui investit dans ces logements neufs ? La moitié des « acheteurs Scellier » sont des cadres supérieurs. Leur niveau de revenu par ménage – 58 000 euros par an – équivaut à deux fois le revenu médian français (28 740 euros, selon l’Insee). Ces dispositifs profitent donc essentiellement aux classes moyennes aisées et supérieures, qui, grâce au loyer perçu, se constituent un complément de revenu. Ce sont donc elles que ciblent les promoteurs dans leurs campagnes de promotion immobilière.
Un piège pour les acheteurs
« Avec 0 € d’apport, économisez jusqu’à 63 000 € d’impôts ! », « 0% d’impôt pendant 9 à 15 ans ! »… C’est ainsi que les gros promoteurs, Icade, Nexity, ou Bouygues, présentent leurs opérations aux particuliers qui souhaitent investir dans un logement neuf, et « BBC » (bâtiments basse consommation) de préférence. L’avantage fiscal lié à ce type d’opération est évidemment l’argument de vente numéro 1 : en achetant un bien à 300 000 euros, on économise entre 2 000 et 7 000 euros d’impôts par an, tout en percevant un loyer. D’autres raisons susceptibles d’appâter le client sont également mises en avant : la rentabilité à court terme, le fait de générer un complément de revenu pour les vieux jours, la possibilité de se constituer un patrimoine sans effort, le loyer étant censé couvrir les remboursements d’emprunt. Les ménages prévoient de le revendre une fois terminé l’abattement fiscal, espérant empocher en plus une petite plus-value.
Le « belle vie immobilière » (le slogan de Nexity) n’est pas forcément l’idylle tant attendue. Les acheteurs pensent rarement à étudier de près la réalité du marché locatif local avant de se lancer dans un investissement. D’autant que l’achat peut se faire sur plan, sans visiter le logement ni le quartier. Ils se font prendre au piège de campagnes de vente de logements neufs dans des petites villes, là où les promoteurs trouvent le terrain au meilleur prix, sans tenir compte des spécificités – et parfois de l’existence même – de la demande locale. Les logements, trop chers comparés aux loyers pratiqués dans le voisinage, restent vacants. Les acheteurs peuvent se retrouver en difficulté pour rembourser leur prêt. C’est ce qu’a montré un rapport et une cartographie réalisés par le Crédit foncier. C’est dans les villes moyennes – entre 50 000 et 250 000 habitants – que l’investissement locatif est le plus risqué (la zone B2). Des logements ne se louent pas et se revendront difficilement. Certaines résidences risquant à terme de se transformer en copropriétés en difficulté. Albi ou Montauban sont, par exemple, présentées comme des villes au marché déstabilisé par une surproduction de logements neufs.
Des niches fiscales qui augmentent la spirale des loyers
D’après le Commissariat général au développement durable, la distance séparant la résidence principale de l’acheteur du bien immobilier qu’il met en location est plus grande que pour les autres logements locatifs construits à la même période. Ainsi, les programmes de promotion immobilière ne s’adressent plus à une clientèle locale, mais sont d’abord destinés à des investisseurs.
La loi Scellier divise la France en quatre zones éligibles. À chaque zone correspond un plafond de loyer maximal que le bailleur ne devra pas dépasser pour profiter de l’avantage fiscal. C’est ce plafond maximum, bien souvent en décalage avec la réalité du marché local, que le promoteur intègre dans les simulations financières au moment de la vente du bien. Problème : ce plafond est quasi systématiquement très au-dessus du niveau de loyer accepté localement par les locataires. Les loyers Scellier sont ainsi surévalués de 25 à 45 % sur la Côte d’Azur ou de 20 à 40 % dans le Languedoc-Roussillon ! Le plafond Scellier (zone A) y est fixé à 16,10 euros/m2, alors que les loyers moyens pratiqués localement varient entre 10 et 14 euros/m2.
Conséquence : ces programmes ont un effet inflationniste sur les loyers. Dans certaines communes, ils contribuent au renchérissement des prix du foncier, rendant plus difficile la construction de logements locatifs sociaux. Ils sont alors contre-productifs : il s’agissait de développer une offre de logements à loyers maîtrisés, alors que la niche fiscale contribue à augmenter le niveau des loyers. Pour remédier à ces écueils, l’ancien secrétaire d’État au Logement et à l’Urbanisme, Benoist Apparu, « invitait » les acquéreurs à « veiller » à la qualité de l’emplacement du bien proposé pour ne pas investir là où l’état du marché locatif ne permet pas de louer un bien dans des conditions optimales. Belle cohérence ! Une invitation qui coûte cher à la collectivité… Et les réductions d’impôts, elles, se poursuivent.
Une politique qui ne répond pas à la demande locale
Dix départements concentrent à eux seuls un tiers du parc locatif construit grâce à la défiscalisation. Exemple : près de 6 % de l’ensemble des constructions à usage d’investissement locatif aidé réalisées en métropole au cours des quinze dernières années se concentrent en Haute-Garonne, essentiellement dans Toulouse et ses alentours. Le Crédit foncier confirme que l’offre locative privée aidée n’apporte pas de réponses à la situation tendue de certaines agglomérations. Aucun cahier des charges ni contraintes sociales ne viennent orienter l’activité des promoteurs. Les logements qu’ils construisent demeurent les mêmes partout sur le territoire français : petites surfaces (moyennes de 60 m2) au sein de résidences fermées. La ville de Saint-Denis (Seine-Saint-Denis) a même été obligée de bloquer ces programmes pour favoriser la construction de grands logements destinés aux familles.
Construire plus de logements n’a de sens que si l’offre nouvelle répond à une demande. Et celle-ci dépend toujours de spécificités locales : une ville comptant beaucoup d’étudiants aura peut-être besoin de davantage de petits logements, pendant qu’ailleurs les familles avec enfants ne trouvent plus de loyers abordables. Ces mesures d’incitation fiscale devaient augmenter le nombre de logements à louer en dehors du parc social et faciliter l’accès au logement du plus grand nombre. Sans mise en place de mécanismes de contrôle et de régulation, elles semblent être inefficaces. Les locataires du parc locatif aidé sont bien plus jeunes que les locataires des autres parcs construits au cours de la même période, et perçoivent un revenu imposable plus élevé, quel que soit l’âge de l’occupant. Les plafonds de loyers et de revenus attachés à ces mises en location sont très loin de ceux du logement social et ne permettent pas aux personnes à faibles ressources d’y accéder.
Un niche fiscale à laquelle s’accroche le lobby des promoteurs
Dans son rapport sur les niches fiscales, publié en août dernier, l’Inspection générale des finances (IGF) jugeait la dépense fiscale « Scellier » peu efficace. L’évaluation « des effets du dispositif sur l’offre de logements », qui avait été confiée à l’École d’économie de Paris, n’a toujours pas été réalisée… Par cette étude, l’IGF souhaitait mesurer les effets d’aubaine. Et savoir si ces programmes immobiliers auraient vu le jour sans l’aide fiscale.
Les promoteurs immobiliers sont fortement dépendants de la création ou de la suppression de niches fiscales. Lors du plan de rigueur de novembre 2011, la baisse de l’avantage fiscal annoncée par François Fillon avait suscité de vives réactions. « Si un coup de rabot supplémentaire au dispositif Scellier est apporté en 2012, nous descendrons peut-être à 80 000 ventes de logements neufs l’an prochain, contre 115 000 en 2010 », se lamentait Marc Pigeon, président de la Fédération des promoteurs immobiliers. Et François Bertière, PDG de Bouygues Immobilier, de déplorer en écho : « Toute réforme qui réduira les avantages fiscaux fera baisser le marché. »
Le 7 mars 2012, à l’occasion du « Sommet de l’immobilier et de la construction », la Fédération française du bâtiment, qui regroupe 57 000 entreprises et réalise les deux tiers du chiffre d’affaires de la profession (123 milliards d’euros hors taxes en 2010), a encore milité en faveur d’un cadre juridique et fiscal stable pour l’investissement immobilier. Les arguments du BTP, « premier employeur de France, avec environ 1,2 million de salariés », pèsent de tout leur poids !
L’État préfère le marché au volontarisme politique
Ce n’est pas seulement pour satisfaire des intérêts privés que ces dispositifs sont développés. En matière de logement, comme ailleurs, l’État choisit d’orienter son action vers le soutien au marché. Pour Julie Pollard, chercheuse à l’Institut d’études politiques de l’université de Lausanne, les niches fiscales dans le logement correspondent à un nouveau mode de gouvernement. C’est un moyen d’agir vite sur un secteur de long terme, d’autant plus vite que les promoteurs y sont hyperréactifs. On parle souvent de retrait de l’État. En fait, il ne se désengage pas, loin de là, il reconfigure son action.
Les marges de manœuvre budgétaires sont réduites et les coûts d’une politique du logement (construction, aménagement des territoires, infrastructures adaptées…) sont lourds. En période de déficits chroniques, les gouvernements recourent toujours plus volontiers aux aides fiscales, qui, elles, sont simples à mettre en œuvre. Simples, mais pas vraiment efficaces. La Fondation Abbé-Pierre regrette que l’État dépense de plus en plus pour des logements sans aucune contrepartie sociale, tout en réduisant de manière drastique le budget de l’aide personnalisée au logement (APL) – 240 millions supprimés en 2011 – et au financement du logement social. Celui-ci est passé de 630 millions d’euros en 2010 à 160 millions en 2011. Pendant ce temps, l’ensemble des dispositifs de défiscalisation sur le logement représente un manque à gagner de 710 millions d’euros en 2010.
Quelle est la légitimité de l’action publique quand elle constitue un soutien aveugle au marché, un chèque en blanc fait aux promoteurs immobiliers ? Quand elle introduit des dynamiques néfastes pour les territoires. Lorsqu’elle est accordée en grande partie pour des opérations inutiles ? Remettre à plat ces dépenses fiscales est impératif alors que la crise du logement s’aggrave, dans un contexte d’austérité. Des interrogations auxquelles devra répondre la nouvelle ministre du Logement, Cécile Duflot.
Fanny Petit
Photo : CC Malcolm Jackson - Salim Virji
